Bagian III · Kebijakan & Tata Kelola · Modul Ajar S2 PWK
Kebijakan, Instrumen, dan Kesenjangan Implementasi: dari norma ke praktik
Pendahuluan
Mengapa norma sering tidak menjadi hasil
Prinsip keberlanjutan sudah tercantum dalam berbagai peraturan, tetapi penerapannya belum selalu memperbaiki kondisi lingkungan. Hasil di lapangan bergantung pada pembagian tugas, kapasitas pelaksana, pengawasan, dan pertanggungjawaban. Bab ini menelusuri jarak antara aturan dan hasil: dari prinsip hukum, pilihan instrumen, hingga hambatan penerapannya.
Bab ini membedakan fakta empiris (temuan literatur atau data resmi yang mencantumkan sumber, tahun, dan metode), ketentuan regulasi (isi normatif, bukan klaim tentang praktik), serta interpretasi. Gunakan pembedaan ini saat mengerjakan latihan.
Tujuan pembelajaran
Setelah mempelajari bab ini, mahasiswa mampu…
Kata kunci
Kata kunci bab ini
7.1 · Hierarki kebijakan
Prinsip pembangunan berkelanjutan dan hierarki kebijakan
Tiga rel yang harus berjalan sejajar — dan KLHS sebagai rel penghubung.
7.1.1 · Pembangunan berkelanjutan sebagai prinsip hukum
Keseluruhan instrumen PPLH berakar pada UU 32/2009 (jo. UU 6/2023) yang menempatkan prinsip tanggung jawab negara, keberlanjutan, keserasian/keseimbangan, integritas, kehati-hatian, keadilan, pencemar membayar, partisipatif, kearifan lokal, tata kelola baik, dan otonomi daerah — ditegaskan kembali dalam PP 22/2021. Konsekuensinya: RTRW dan RPJMD secara legal tidak netral terhadap lingkungan — keduanya wajib menjalani uji keberlanjutan via KLHS.
7.1.2 · Tiga rel yang harus berjalan sejajar
Tabel 7.1 — Tiga keluarga sistem perencanaan (hierarki)
| Rel kebijakan | Peraturan utama | Produk rencana | Jangka waktu |
|---|---|---|---|
| Pembangunan | UU 25/2004 (SPPN) | RPJP–RPJMN–RPJMD/RKPD | 20 / 5 / 1 tahun |
| Penataan ruang | UU 26/2007 jo. PP 21/2021 | RTRWN–RTRW Prov–RTRW Kab/Kota–RDTR | 20 tahun (RDTR operasional) |
| Lingkungan hidup | UU 32/2009 jo. PP 22/2021 | RPPLH (nasional–provinsi–kab/kota) | 30 tahun |
KLHS (PP 22/2021) mewajibkan prasyarat atas KRP yang berpotensi menimbulkan dampak — termasuk KLHS RPJMN/RPJMD dan KLHS RTRW/RDTR. Dengan demikian, KLHS secara desain memaksa pertimbangan D3TLH masuk ke pembangunan dan tata ruang. Titik rawan justru pada tataran sektoral: kebijakan pertanian (UU 41/2009 LP2B), kehutanan, minerba, perumahan, dan energi masing-masing membawa mandat yang tidak selalu konsisten dengan RTRW maupun RPPLH — sumber struktural incoherence.
7.2 · Keterkaitan
Keterkaitan kebijakan lingkungan, penataan ruang, dan pembangunan daerah
Mekanisme formal vs praktik de facto — di mana mata rantai putus.
7.2.1 · Mekanisme formal
- KLHS sebagai prasyarat — PP 22/2021 mensyaratkan KLHS untuk disahkannya KRP; hasil KLHS menjadi rekomendasi yang harus ditindaklanjuti.
- D3TLH sebagai dasar — RTRW wajib mempertimbangkan D3TLH; RPPLH menyediakan baseline.
- Perizinan berbasis ruang — KKPR menjadi prasyarat perizinan berusaha berbasis risiko (OSS-RBA) — tata ruang menjadi "gerbang" investasi.
7.2.2 · Keterkaitan de facto
Penilaian dokumen KLHS di Palu menemukan bahwa isu perubahan iklim belum terintegrasi dengan baik dan dokumen yang tersedia masih terbatas (Umam et al., IOP). Kajian KLHS RPJMD Gunung Mas juga menunjukkan bahwa efektivitasnya bergantung pada kapasitas dan komitmen pemerintah daerah. Namun, penelitian yang menilai mutu dan tindak lanjut KLHS RTRW/RDTR di seluruh Indonesia masih terbatas. Karena itu, temuan dari beberapa daerah tidak dapat langsung digeneralisasi ke tingkat nasional.
Periksa tiga tahap untuk menemukan kesenjangan penerapan. Pada tahap masukan, tanyakan apakah hasil D3TLH dan KLHS benar-benar digunakan saat merumuskan kebijakan. Pada tahap proses, periksa apakah Bappeda, DLH, dan ATR/BPN memiliki forum untuk mengambil keputusan bersama. Pada tahap hasil, lihat apakah rekomendasi masuk ke struktur dan pola ruang serta APBD, lalu pantau perubahan kondisi lingkungan. Kesenjangan dapat muncul pada salah satu atau beberapa tahap tersebut.
7.3 · Kewenangan & aktor
Pembagian kewenangan serta peran pemerintah, masyarakat, dunia usaha, dan kelompok terdampak
Saling ketergantungan tanpa hierarki perintah langsung — dan asimetri kapasitas sebagai sumber gap.
7.3.1 · Pembagian kewenangan antarlevel
Tabel 7.2 — Pembagian kewenangan urusan lingkungan hidup (UU 23/2014 & PP 22/2021)
| Sub-bidang urusan | Pusat | Provinsi | Kabupaten/Kota |
|---|---|---|---|
| Perencanaan LH | RPPLH nasional | RPPLH provinsi | RPPLH kabupaten/kota |
| KLHS | KRP nasional | KRP provinsi | KRP kabupaten/kota |
| Pengendalian pencemaran | Lintas provinsi / lintas negara | Lintas kabupaten/kota dalam satu provinsi | Dalam satu kabupaten/kota |
Kewenangan kabupaten/kota (UU 32/2009 Psl.63 ayat 3): penetapan kebijakan PPLH daerah, KLHS/RPPLH/AMDAL-UKL-UPL, inventarisasi SDA & emisi GRK, fasilitasi sengketa — sebagai urusan wajib non-pelayanan dasar sehingga sering kalah prioritas anggaran dibanding pendidikan & kesehatan. Desain ini menciptakan saling ketergantungan tanpa hierarki perintah langsung; kesiapan kabupaten/kota menentukan kualitas ujung tombak, tetapi kapasitasnya paling timpang.
7.3.2 · Peran non-pemerintah
UU 32/2009 memberi masyarakat hak atas lingkungan baik & sehat, hak informasi & peran, serta mekanisme keberatan dalam AMDAL/KLHS. Kelompok terdampak adalah subjek hak prosedural & keadilan lingkungan. Dunia usaha berperan ganda (objek regulasi & pelaku pembangunan), sementara CSO/LSM, perguruan tinggi, dan media berperan sebagai penyeimbang informasi & pemantau independen.
Studi partisipatif menunjukkan bahasa partisipasi tidak otomatis memperdalam demokrasi lokal: tata kelola desa cenderung sentralisasi kembali karena agenda partisipasi ditautkan pada percepatan infrastruktur nasional. Desain partisipatif perlu dievaluasi pada siapa yang akhirnya memutuskan, bukan sekadar berapa rapat digelar.
Panduan bertahap
Lima fungsi instrumen kebijakan
Dari perencanaan yang memberi arah hingga insentif yang mengoreksi perilaku — masing-masing dengan titik rawan tipikal.
7.4 · Titik rawan
Matriks instrumen dan titik rawan tipikal
Di mana desain di atas kertas paling sering tersendat di lapangan.
Tabel 7.3 — Matriks instrumen, fungsi & penanda gap
| Instrumen | Fungsi utama | Titik rawan tipikal | Penanda gap terukur |
|---|---|---|---|
| RPPLH/KLHS | Penjamin keberlanjutan rencana | Data D3TLH tak mutakhir; rekomendasi tak mengikat pasal RTRW | % rekomendasi KLHS diadopsi pasal RTRW |
| AMDAL/UKL-UPL/SPPL | Pencegahan dampak proyek | Independensi studi; tindak lanjut RKL-RPL lemah | Rasio proyek terpantau vs terizin |
| KKPR/PBR | Penjembat ruang–izin | RDTR minus; data LP2B belum presisi | Waktu & hasil sinkronisasi KKPR |
| Pengawasan | Kepatuhan | Kapasitas lapangan terbatas | Frekuensi inspeksi; rasio temuan–sanksi |
| Insentif–disinsentif | Koreksi perilaku | Penagihan lemah; insentif tak berkelanjutan | Realisasi pemulihan; nilai sanksi tertagih |
Instrumen perintah dan pengawasan (CAC) memberi aturan yang jelas, tetapi dapat kaku dan mahal untuk dipatuhi. Instrumen berbasis pasar (MBI) memberi insentif untuk mencari cara yang lebih efisien, tetapi memerlukan pemantauan transaksi yang baik. Pilihannya bergantung pada kapasitas lembaga pelaksana. Studi KKPR–OSS di Sidoarjo memperlihatkan beberapa hambatan nyata: masalah teknis sistem, koordinasi yang lemah, keterbatasan staf, keterlambatan RDTR, dan ketidaksesuaian dengan RTRW.
7.5 · Kerangka diagnosis
Koherensi, kepatuhan, kapasitas & gap (3C+G)
Salah diagnosis berakibat salah resep — bedakan akar gap sebelum meresepkan kebijakan.
- Koherensi — konsistensi tujuan antarkebijakan & antarlevel; inkoherensi saat mandat sektoral bertabrakan atau RTRW tidak sesuai RPPLH/KLHS.
- Kepatuhan — probabilitas terdeteksi, besaran sanksi, biaya kepatuhan, legitimasi aturan.
- Kapasitas — anggaran, SDM, data, peranti, kepemimpinan pada level pelaksana (kab/kota paling kritis).
- Gap — kesenjangan terukur antara janji & hasil; dilacak pada rantai input–proses–output–dampak; dibedakan policy adoption gap vs policy outcome gap serta jebakan kegagalan insentif & komunikasi (masing-masing 31 & 47 studi).
Akar Indonesia (fakta regional, ekstrapolasi hati-hati): koordinasi antarpemerintahan & alokasi sumber daya sebagai tantangan utama desentralisasi; strategic maintenance of bureaucratic comfort zones — institusi mempertahankan status quo manfaat-biayanya sehingga reformasi kalah oleh inersia.
Kotak 7.5 — salah diagnosis, salah resep. Ambil satu gap; tanyakan: apakah ia semata gap kapasitas, gap kepatuhan, atau gap koherensi? Jawaban yang salah menghasilkan kebijakan yang tidak menyentuh akar masalah.
Studi Kasus · LP2B
Implementasi LP2B — Mandat versus Praktik
LP2B mewajibkan penetapan kawasan/lahan/cadangan pertanian pangan berkelanjutan pada RTRW provinsi/kabupaten/kota, melindungi dari alih fungsi, serta menyediakan insentif bagi petani. Pasal 44 melarang alih fungsi lahan LP2B yang telah ditetapkan — kecuali untuk kepentingan umum dengan kajian kelayakan strategis, rencana alih fungsi, pembebasan hak, dan penyediaan lahan pengganti 1–3× luas — sementara Pasal 72 hanya berfungsi efektif bila kabupaten/kota telah menetapkan LP2B dalam RTRW-nya.
Mandat versus praktik: apa kata bukti
- Implementasi lambat & "perencanaan di atas kertas". Banyak daerah masih berhenti pada inventarisasi/identifikasi sebelum payung Perda yang menjadikan LP2B mengikat operasional.
- Capaian penetapan sangat kecil. Purbalingga — peta sebaran lahan sawah existing (2015) & rencana LP2B; capaian sangat kecil karena LP2B belum ditetapkan sebagai Perda sehingga belum berpayung hukum operasional (Repositori UGM — ilustratif).
- Frasa pengecualian membuka celah. Norma pengecualian kepentingan umum pada Pasal 44 ditafsirkan luas; ketidaksinkronan norma melemahkan kepastian hukum.
- Alih fungsi tetap berjalan. ±320.000 ha lahan sawah hilang dalam satu dekade terakhir (kajian BPK Sulbar) vs pencetakan sawah baru 40.000–50.000 ha/tahun (indikatif — verifikasi BPS/Kementan); peri-urban Malang — 12,8% lahan pertanian terlindungi terkonversi (Maulana et al., 2026 — kasus lokal, tidak dapat digeneralisasi).
Tabel 7.4 — Membaca akar gap LP2B dengan kerangka 3C+G
| Komponen | Letak gap LP2B | Manifestasi |
|---|---|---|
| Koherensi | RPPLH–RTRW–RPJMD tidak konsisten; konflik pangan vs perumahan/industri | LP2B tercantum di peta, tetapi rencana jalan/industri tetap menekan koridor yang sama |
| Kepatuhan | Pengecualian kepentingan umum + biaya kepatuhan tinggi; peluang tak terdeteksi besar | Penjualan bertahap "alih sesuai" tanpa penetapan resmi; interpretasi "kepentingan umum" yang ekstensif |
| Kapasitas | Keterlambatan Perda LP2B; petakan belum presisi skala RDTR; SDM pengawas terbatas | Data LP2B statis (mis. 2015) tak ter-update ke OSS; KKPR lolos tanpa cek tumpang-tindih |
| Gap terukur | % LP2B ditetapkan Perda; ha LP2B hilang/tahun vs lahan pengganti tersedia; jumlah KKPR ditolak karena tumpang-tindih LP2B | |
Temuan lintang: (i) harmonisasi RTRW/RDTR & KKPR-OSS, (ii) banyak daerah berhenti pada inventarisasi — belum penetapan Perda, (iii) kendala dominan: ketidaksinkronan regulasi, penegakan lemah, koordinasi minim, data berbasis nama-alamat terbatas, sosialisasi belum optimal, konflik kepentingan, (iv) insentif-disinsentif belum konsisten meski penerimaan sosial tinggi, (v) LP2B berpengaruh positif terhadap persentase sawah tetapi tertekan kepadatan penduduk & properti.
Pembanding
Garis Merah Ekologis (ECR) Tiongkok
Instrumen batas spasial berbasis jasa ekosistem — pelajaran transferibilitas bagi LP2B.
ECR mendefinisikan ruang lingkup minimum perlindungan ekologis — garis batas keamanan ekologis — dan masuk ke UU Perlindungan Lingkungan Tiongkok (2014) setelah menjadi strategi nasional 2013. Berbeda dari LP2B yang fokus pada lahan pangan, ECR mengintegrasikan penilaian jasa ekosistem multipel, keanekaragaman hayati, titik rawan ekologis, dan struktur lanskap secara simultan.
- Berbasis sains jasa ekosistem: studi Shanghai menunjukkan inklusi jasa ekosistem menaikkan perlindungan habitat terestrial sebesar 174% dibanding skenario alternatif (Bai et al., 2018, Nature Communications 9:3032).
- Dibangun untuk no-net-loss: tidak ada perubahan bersih tutupan lahan & tidak ada kehilangan bersih keanekaragaman hayati & degradasi jasa ekosistem dalam area kritis; berpotensi membantu target pasca-2020 (Conservation Letters, 15:e12853).
- Terbukti melambatkan penurunan: studi Nanjing 2005–2018 dengan penginderaan jauh menemukan delineasi ECR mampu memperlambat laju penurunan nilai jasa ekosistem, meski penurunan masih terjadi — batas ruang bukan pengganti pengelolaan intensitas.
Pelajaran bagi LP2B. Dalam pendekatan ECR, batas perlindungan ditetapkan berdasarkan jasa ekosistem dan kepekaan ekologis. Batas tersebut dihubungkan dengan aturan serta rencana pada tingkat nasional dan daerah, lalu dipantau melalui indikator kehilangan bersih dan penginderaan jauh. Penerapan LP2B di Indonesia masih menghadapi masalah kejelasan peta, penetapan dalam peraturan daerah, dan pemantauan. Karena sistem pemerintahan Tiongkok dan Indonesia berbeda, pendekatan ECR tidak dapat disalin seluruhnya. Yang dapat dipelajari ialah cara menentukan batas berdasarkan bukti dan memantau hasilnya secara berkala.
Tantangan serupa, konteks berbeda. Kemajuan ECR dihambat koordinasi tidak memadai, pemantauan lemah, & penegakan kurang kuat — serta "participation gap" aktor non-negara lokal (Kostka & Mol). LP2B menghadapi pola sama dengan karakter kelembagaan berbeda; struktur vertikal-horizontal terfragmentasi menyebabkan arah nasional terdilusi di tingkat lokal.
Rangkuman
Pokok pembelajaran
- Pembangunan berkelanjutan adalah prinsip hukum yang perlu diterjemahkan ke dalam rencana dan keputusan. KLHS membantu menguji dampak rencana sebelum ditetapkan.
- Kebijakan pembangunan, tata ruang, dan lingkungan saling berkaitan. Ketidaksesuaian pada satu tahap dapat menghambat pelaksanaan tahap berikutnya.
- Kewenangan antartingkat pemerintahan saling bergantung. Karena itu, kemampuan dan koordinasi pemerintah daerah menentukan hasil penerapan kebijakan.
- Instrumen perencanaan, pencegahan, perizinan, pengawasan, dan insentif memiliki fungsi berbeda. Pilih instrumen sesuai masalah serta kemampuan lembaga pelaksana.
- Sebelum memperbaiki suatu kebijakan, cari sumber kesenjangannya: aturan yang tidak selaras, kepatuhan yang lemah, atau kapasitas yang kurang. Kasus LP2B dan ECR menegaskan pentingnya peta berbasis bukti, dasar hukum, dan pemantauan.
Checkpoint
Uji pemahaman
Lima soal pilihan ganda dari materi di atas. Jawab, periksa hasil secara langsung, dan peroleh skor beserta umpan balik.
Diskusi
Pertanyaan diskusi
Soal terbuka untuk dibedah bersama. Klik kartu untuk membuka petunjuk arah pembahasannya.
Latihan
Latihan mandiri
Tugas penerapan. Tandai saat selesai — progres tersimpan otomatis di perangkat ini.
Referensi